خوانش درآمدهای غیرمالیاتی بدون تمایز نهادی گمراهکننده است
درآمد عمومی، به طور نهادی، درآمدی است که به خزانه واریز میشود، در متن قانون مقصد مصرف مشخصی برای آن تعیین نشده و در فرآیند بودجهریزی قابلیت جابهجایی میان انواع هزینهها را دارد. در اینجا دولت پول را «به عنوان دولت» دریافت میکند: در مقام حاکم عمومی که مامور تامین مالی مجموعه کارکردهای عمومی است، نه متولی یک خدمت یا ریسک مشخص. نمونههای کلاسیک این گروه، مالیات بر درآمد، مالیات بر مصرف و حقوق ورودیاند. از منظر نظری، این دسته از منابع همان «جایگاه سیاست مالی» است: ابزار تصمیمگیری کلان میان رشد و عدالت، ابزار بازتوزیع، و ستون اصلی ظرفیت مالی دولت - ظرفی که دولت میتواند در آن، اولویتها را وزنکشی کند و منابع را میان ماموریتهای عمومی جابهجا سازد.
در مقابل، درآمد اختصاصی درآمدی است که از ابتدا در قانون به ماموریتی مشخص قفل شده، معمولا به حساب یک دستگاه، صندوق یا سازوکار معین میرود و دولت حق ندارد آن را آزادانه میان مصارف مختلف جابهجا کند. در این حالت، دولت پول را نه به عنوان حاکم کل، بلکه به عنوان متولی یک خدمت مشخص یا مدیریت یک ریسک معین دریافت میکند. حقبیمهها و برخی عوارض ایمنی، سلامت و محیط زیست از نمونههای شناخته شده این گروهاند. از نگاه نظری، این منابع برای «پر کردن شکاف بودجه عمومی» طراحی نشدهاند و اصولا بیرون از منطق بودجه ریزی عمومی میایستند؛ کارکردشان مدیریت ریسک، تامین مالی یک ماموریت و ایجاد رابطهای نهادی و قابل ردیابی میان «پرداخت» و «مصرف» است - بهگونهای که منبع، خود به خود وارد بازیهای کسری پوشانی و سیاست مالی نشود.
با این چارچوب، ردیف درآمدی ۱۲۰۱۰۲ – «حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد» - را میتوان دقیق و بیخطا در نقشه درآمدهای دولت جایگذاری کرد. این ردیف در داده مورد بررسی، کاملا اختصاصی و تماما ملی است و رقم آن ۲۷ همت (هزارمیلیارد تومان) تعیین شده است؛ رقمی که صرفا یک عدد نیست، بلکه نشان میدهد با یک حساب «حاشیهای» مواجه نیستیم، بلکه با یک منبع ماموریت محور و نسبتا سنگین در معماری درآمدهای غیرمالیاتی دولت روبهرو هستیم.
نکته تعیینکننده آن است که این پرداخت از منظر اقتصاد بودجه و مالیه عمومی، «مالیات» نیست؛ بلکه در خانواده «مشارکتهای اجتماعی» و «تامین مالی سازوکارهای بیمهای» قرار میگیرد، حتی اگر در جدول درآمدی دولت ثبت شده باشد. معیارِ تمایز، اجبار قانونی یا شباهت ظاهری به مالیات نیست، بلکه «هدفِ وصول» و «قاعده مصرف» است: اینجا با منبعی مواجهیم که از ابتدا برای پوشش یک تعهد ریسکی تعریف شده و حق خرج شدن در مصارف عمومی را ندارد. از همین رو، این درآمد «عمومی» محسوب نمیشود؛ زیرا پرداختکننده آن شهروندِ مالیات دهنده به معنای کلاسیک نیست، بلکه دارنده ریسک تصادف است. پول اخذ شده برای تامین هزینههای عمومی دولت جمعآوری نشده، بلکه برای جبران خسارت و مدیریت یک ریسک اجتماعی مشخص دریافت میشود؛ بنابراین، قانونا و نهادا قرار نیست به حقوق جاری، پروژههای عمرانی یا یارانهها تبدیل شود. در نقطه مقابل، اختصاصیبودن این ردیف دقیقا از همین منطق ناشی میشود: اتصال آن به سازوکار بیمهای و صندوق جبران خسارت، اتکا بر منطق «تجمیع و توزیع ریسک» (نه افزایش درآمد دولت) و تعیین قاعده مصرف در چارچوب حقوقیِ بیمه اجباری. این قلمرو، در ادبیات مالیه عمومی، ذیل مباحث «مدیریت ریسک عمومی» و «تامین مالی بیمههای اجتماعی» قابل فهم است، نه ذیل نظریه مالیات.
ملیبودن این ردیف نیز یک تصمیم تصادفی یا صرفا اداری نیست، بلکه نتیجه منطق نهادی تجمیع ریسک است. ریسک تصادف ماهیتی استانی و قابل تفکیک محلی ندارد و هرچه دامنه تجمیع گستردهتر باشد، پایداری مالی و عدالت بیمهای بهتر تامین میشود. اگر چنین منابعی استانی شوند، استانهای پرحادثه یا کم درآمد ممکن است با بحران منابع مواجه شوند و در نهایت یا ورشکستگی صندوقهای محلی رخ میدهد یا دولت ناچار میشود انتقالات بیناستانی برقرار کند،که عملا بازگشت به سطح ملی است. افزون بر این، تنظیمگری بیمهای - از نرخها تا پوششها و تعهدات- به استانداردهای یکپارچه وابسته است؛ بنابراین تمرکز ملی، هم از منظر کارآمدی مدیریت ریسک و هم از منظر عدالت بیمهای و تنظیمگری، عقلانیترین جایگاه حکمرانی این منبع است.
اما برای اینکه این تحلیل در مسیر خوانش درآمدهای غیرمالیاتی بودجه «راهبردی» شود، باید یک گام دیگر برداشت: قرار دادن این ردیف در قاب تطبیقی. در طبقهبندیهای بینالمللیِ مالی دولت نیز میان «مالیاتها» و «مشارکتهای اجتماعی – حق بیمهها» مرز تحلیلی روشنی گذاشته میشود؛ زیرا هدف این دو جنس پرداخت متفاوت است. مالیاتها برای تامین مالی عمومی و سیاستگذاری کلان طراحی میشوند، درحالیکه مشارکتهای اجتماعی برای تامین مالی تعهدات مشخص و مدیریت ریسکهای اجتماعی به کار میروند. همین تفکیک است که اجازه میدهد بفهمیم آنچه در ردیف ۱۲۰۱۰۲ دیده میشود نه یک استثناء ایرانی، بلکه قطعهای از یک معماری شناختهشده است که در نظامهای مختلف، با شکلهای حقوقی متفاوت، تکرار میشود.
برای دیدن این معماری، کافی است به الگوی «صندوق خسارت - بیمه اجباری خودرو» در اروپا نگاه کنیم. در فرانسه نهادی با ماموریت مشخص جبران خسارت قربانیان تصادفات وجود دارد که بهویژه در موارد «مسوول ناشناس» یا «فاقد بیمه معتبر» فعال میشود. نکته تعیینکننده برای بحث حاضر آن است که منابع چنین سازوکاری، بهصورت «اختصاصی» و از مسیر مشارکت های تعریفشده در اکوسیستم بیمهای تامین میشود؛ یعنی منبعی با مصرف قفل شده برای ماموریتِ مدیریت ریسک و جبران خسارت، نه درآمدی آزاد برای مخارج عمومی.
در بریتانیا نیز سازوکاری مشابه با ماموریت پرداخت خسارت به قربانیان رانندگان فاقد بیمه یا متواری وجود دارد که تامین مالی آن از طریق نوعی حقالسهم - عوارض درون صنعت بیمه صورت میگیرد. تفاوت شکل حقوقی در کشورها ممکن است زیاد باشد - گاهی نهاد عمومی، گاهی سازوکار خصوصی با ماموریت عمومی - اما منطق ثابت است: «ریسک تصادف» را با منابع قفلشده و تجمیع ملی مدیریت میکنند، نه با بودجه عمومی.
نتیجتا، ردیف ۱۲۰۱۰۲ در «نقشه درآمدهای دولت» نه ابزار پوشش کسری بودجه است، نه ابزار سیاست مالی کلاسیک، و نه ابزار بازتوزیع مستقیم؛ بلکه یک سازوکار مالی برای حفاظت اجتماعی از قربانیان و تثبیت پیامدهای مالیِ ریسک تصادف است. این نتیجه صرفا توصیف یک ردیف نیست؛ یک «لنز تحلیلی» برای ادامه خوانش بخشهای درآمدیِ پس از مالیات است: هرجا با یک ردیف مواجه میشویم باید پرسید این منبع در کدام منطق مینشیند- درآمد عمومیِ سیاستپذیر، یا درآمد اختصاصیِ ماموریت محور- و نسبت آن با ریسک، تنظیمگری، قاعده مصرف، و امکان انحراف یا جابهجایی بودجهای چیست.
* دکترای اقتصاد (گرایش بخش عمومی)
