ردیف جرائم و خسارات در بودجه ۱۴۰۵ بررسی شد؛
ابزار اجرای قانون یا منبع کسب درآمد؟
در مالیه عمومی کلاسیک، سه سازوکار اصلی برای تامین منابع دولت قابل تشخیص است: مالیات، قیمت یا کارمزد خدمت، و دریافت وجوه ناشی از نقض قاعده. مالیات، سهمی است که دولت از شهروندان و بنگاهها برای تامین کالاهای عمومی دریافت میکند؛ قیمت خدمت، پرداخت داوطلبانه کاربر در برابر یک خدمت مشخص است؛ اما جرایم و خسارات، ماهیتی متفاوت دارند. این وجوه نه به دلیل استفاده از خدمت، بلکه به دلیل نقض قانون یا وارد کردن خسارت اخذ میشوند. بنابراین، از منظر نظری، فصل جرایم ذاتا «درآمد عادی» محسوب نمیشود، بلکه بخشی از سازوکار اجرای نظم حقوقی است. به بیان دیگر، هر عدد در این فصل باید به جای آنکه صرفا به عنوان یک رقم بودجهای خوانده شود، به عنوان شاخصی از وضعیت اجرای قانون تحلیل شود. پرسش بنیادین این است: آیا این رقم نشان میدهد که تخلف در حال کاهش است و نظم تقویت میشود، یا اینکه نقض قاعده به منبعی برای تغذیه مالی دولت تبدیل شده است؟
بازدارندگی و منطق اقتصادی جریمه
در نظریه اقتصادی جرم و تخلف، که از کارهای «گری بکر» آغاز شد و در ادبیات جدید اقتصاد حقوق تکامل یافت، منطق جریمه بر پایه بازدارندگی بنا شده است. فردی که به تخلف میاندیشد، منفعت مورد انتظار را با هزینه مورد انتظار مقایسه میکند. اگر احتمال کشف تخلف را با و میزان جریمه را با F نشان دهیم، هزینه مورد انتظار تخلف برابر است با: قانونگذار باید این هزینه مورد انتظار را از منفعت تخلف بیشتر کند تا رفتار اصلاح شود. بنابراین، جریمه ابزاری برای تنظیم رفتار آینده است، نه ابزاری برای کسب درآمد. در اینجا یک نکته مهم برای بودجهریزی پدیدار میشود. اگر دولت در طراحی مالی خود بر درآمدهای جرایم تکیه کند، به طور ضمنی فرض میکند که تخلف باید ادامه یابد تا درآمد حفظ شود. این همان «تناقض نهادی» فصل جرایم است: سیاست عمومی موفق، باید به کاهش تخلف بینجامد؛ اما کاهش تخلف، درآمد این فصل را کم میکند. اگر بودجه بر پایه استمرار تخلف تنظیم شود، میان هدف سیاست و منطق مالی تعارض ایجاد میشود. این تعارض، هسته اقتصاد سیاسی این فصل است.
تمایز بنیادین میان جریمه و جبران خسارت
در دل این فصل، دو منطق متفاوت در کنار هم قرار گرفتهاند که بدون تفکیک نظری، تحلیل را مخدوش میکنند: جریمه و جبران خسارت. جریمه ابزار بازدارندگی است؛ هدف آن تغییر رفتار آینده است. وقتی قانون کار، قانون راهنمایی و رانندگی یا قانون تعزیرات جریمهای تعیین میکند، قصد اصلی آن اصلاح رفتار و حفظ نظم عمومی است. اما جبران خسارت منطق دیگری دارد. در اینجا فرد یا بنگاه خسارتی به دارایی عمومی، محیط زیست، زیرساخت یا منبع طبیعی وارد کرده و باید هزینه آن را بپردازد تا وضعیت پیشین ترمیم شود. هدف، تنبیه نیست؛ بازگرداندن تعادل است. اگر این دو منطق در بودجه با هم خلط شوند، خطر جدی شکل میگیرد. جبران خسارت باید به ترمیم همان خسارت بازگردد؛ اما اگر به خزانه عمومی منتقل شود و در هزینههای جاری مستهلک گردد، دیگر کارکرد ترمیمی خود را از دست میدهد و به منبع درآمدی بدل میشود. بنابراین، برای هر ردیف این فصل باید پرسید: آیا این مبلغ واقعا صرف جبران همان آسیب میشود یا در چرخه عمومی هزینه حل میگردد؟
اصل تطابق منبع و مصرف و مساله تعارض منافع
یکی از مباحث کلاسیک در مالیه عمومی، نسبت میان «وحدت بودجه» و «درآمدهای نشاندار» است. در اصل وحدت بودجه، تمام درآمدها به خزانه عمومی واریز میشوند و تخصیص آنها از طریق فرآیند بودجه انجام میگیرد. در مقابل، درآمد «نشاندار» مستقیما به ماموریت خاص یا دستگاه خاص اختصاص مییابد. در فصل جرایم، این تمایز اهمیت مضاعف پیدا میکند. اگر درآمد ناشی از جریمه مستقیما به دستگاه مجری قانون اختصاص یابد، یک انگیزه نهادی شکل میگیرد: افزایش وصول به عنوان شاخص عملکرد. در چنین حالتی، امکان دارد کیفیت اجرای قانون و عدالت در رسیدگی، قربانی کمیت جریمه شود. اینجا تعارض منافع نهادی پدید میآید؛ مجری قانون از تخلف منتفع میشود. از منظر اقتصاد سیاسی، این وضعیت میتواند اجرای قانون را از ماموریت اصلاح رفتار به سمت ماموریت تامین مالی سوق دهد. بنابراین، اختصاصی بودن یا نبودن این درآمدها صرفا یک طبقهبندی حسابداری نیست؛ بلکه متغیری تعیینکننده در کیفیت حکمرانی است.
عدالت، مشروعیت و خطر «مالیات پنهان»
مالیات در نظامهای مدرن، بر پایه نمایندگی، شفافیت و پاسخگویی مشروعیت مییابد. شهروند میداند چه میپردازد و چرا میپردازد. اما جریمه اگر با اجرای سلیقهای، ناهمگون یا غیرشفاف همراه شود، به راحتی در ذهن عمومی به «مالیات پنهان» تبدیل میشود. دو عامل در این تبدیل نقش دارد: نخست، نااطمینانی در اجرای قانون؛ اگر اجرای جریمه یکدست نباشد، احساس بیعدالتی شکل میگیرد. دوم، برداشت درآمدی از قانون؛ اگر شهروند حس کند هدف اصلی از جریمه، درآمدزایی است نه اصلاح رفتار، مشروعیت تضعیف میشود. در این نقطه، فصل جرایم مستقیما با سرمایه اجتماعی دولت پیوند میخورد. افزایش درآمد از محل جریمه لزوما نشانه کارآمدی نیست؛ ممکن است نشانه فرسایش اعتماد باشد.
ناپایداری ذاتی و ریسک بودجهای
درآمدهای این فصل ذاتا ناپایدارند. میزان آنها تابع شدت اجرای قانون، فناوری نظارت، فرهنگ عمومی و رفتار شهروندان است. اگر سیاست موفق باشد و تخلف کاهش یابد، این درآمد نیز کاهش مییابد. بنابراین، این فصل نمیتواند پایهای مطمئن برای هزینههای ثابت و تعهدات دائم است. اگر دولت بر این منابع برای پرداخت حقوق، یارانه یا برنامههای مستمر تکیه کند، با یک دوراهی خطرناک روبهرو میشود: یا باید شدت جریمه را افزایش دهد تا درآمد حفظ شود، یا با کسری مواجه شود. در این وضعیت، بودجه به سیاست فرمان میدهد؛ نه سیاست به بودجه.
فصل ۱۵۰۰۰۰ با عنوان «درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات» در نگاه نخست ممکن است همچون یک جدول معمولی از ارقام وصولی به نظر برسد؛ مجموعهای از جریمههای رانندگی، تخلفات صنفی، جرایم زیست محیطی، عوارض جادهای و دهها ردیف پراکنده دیگر. اما اگر این فصل را نه به عنوان یک «لیست درآمد» بلکه به عنوان یک «نقشه اجرای قاعده در اقتصاد سیاسی دولت» بخوانیم، ساختاری بسیار متفاوت آشکار میشود. آنچه در این فصل ثبت شده، صرفا پول نیست؛ بلکه تصویری عددی از این است که دولت در کجاها قانون را اجرا میکند، کدام تخلفات را پررنگتر میبیند، چه حوزههایی برایش اولویت اجرایی دارند و چگونه منطق بازدارندگی با منطق بودجه در هم تنیده میشود.
جمع کل منابع این فصل ۸۰.۶همت (هزارمیلیارد تومان) است. از این رقم، ۷۰.۶همت در سطح ملی و ۹.۹همت در سطح استانی وصول میشود؛ یعنی حدود ۸۷.۶درصد ملی و تنها ۱۲.۴درصد استانی. از نظر ماهیت مصرف نیز ۳۷.۷همت عمومی و ۴۲.۸همت اختصاصی است؛ به بیان دیگر، حدود ۵۳.۲درصد منابع این فصل به صورت اختصاصی به دستگاهها بازمیگردد. همین نسبت، نخستین پیام ساختاری را به ما میدهد: این فصل بیش از آنکه یک منبع عمومی خزانهای باشد، یک منبع تغذیه نهادی برای دستگاههای مجری قانون است. یعنی بخش عمدهای از پول ناشی از تخلف، در همان دستگاهی که آن را کشف و پیگیری کرده، باقی میماند یا به آن بازمیگردد. این ویژگی، از منظر تحلیل انگیزشی، بسیار تعیینکننده است.
اگر از منظر تمرکز درآمدی به فصل نگاه کنیم، تصویر حتی روشنتر میشود. پنج ردیف اصلی این فصل - عوارض جبران خسارت جادهها با ۲۵همت، جزء ۱ بند ب ماده ۳۹ قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت، ردیف ۱۵۰۱۵۳ با ۱۰ همت، درآمد حاصل از سایر جرایم و خسارات (موضوع ماده ۵قانون دریافت جرایم نقدی از کارفرمایان کارگاههای مشمول قانون تامین اجتماعی)، ردیف ۱۵۰۱۵۵ با ۱۰.۴ همت، جرایم رانندگی با ۹.۶همت و درآمد موضوع قانون معادن با ۹ همت - در مجموع حدود ۷۹ درصد کل فصل را تشکیل میدهند. این تمرکز شدید بدان معناست که فصل ۱۵۰۰۰۰ یک ساختار پراکنده و خرد ندارد؛ بلکه به شدت متمرکز است و بر پنج ستون اصلی استوار شده است. هر تغییری در اجرای قانون در همین پنج حوزه، به طور مستقیم بنیان مالی این فصل را جابهجا میکند. در واقع، آنچه «فصل جرایم» را از نظر بودجهای تعریف میکند، نه دهها ردیف کوچک، بلکه همین چند حوزه بزرگ است.
در این میان، عوارض جبران خسارت جادهای با سهمی حدود ۳۱ درصد از کل فصل، بزرگترین موتور درآمدی آن است. جرایم رانندگی و ردیفهای بزرگ مرتبط با تعهدات اقتصادی و بیمهای نیز هر یک سهمی دو رقمی دارند. این تمرکز پیام مهمی دارد: اجرای قانون در حوزه حملونقل و زیرساخت جادهای، ستون فقرات مالی این فصل است. بنابراین، هرگونه سیاست ایمنی، اصلاح مهندسی جادهها، کاهش تخلفات یا بهبود نظارت هوشمند، نه تنها یک سیاست ترافیکی یا ایمنی، بلکه یک سیاست با پیامد مستقیم بودجهای است.
لایه دوم تحلیل، ساختار عمومی– اختصاصی این منابع است. بیش از نیمی از کل منابع اختصاصیاند. وقتی بررسی میکنیم که این اختصاصی بودن در کجا متمرکز است، میبینیم که تقریبا کل منابع اختصاصی در چند ردیف بزرگ متمرکز شدهاند: ۲۰همت از عوارض جادهای، ۱۰ همت از ردیف ۱۵۰۱۵۳، ۱۰.۴همت از ردیف ۱۵۰۱۵۵ و ۲.۴همت از سود سرمایهگذاری بنیاد شهید. این بدان معناست که همان حوزههایی که ستون درآمدی فصل هستند، برای دستگاههای مرتبط نیز منبع مالی مستقیماند. از منظر اقتصاد نهادی، این همزمانی «قدرت وصول» و «قدرت مصرف» میتواند انگیزههای اجرایی خاصی ایجاد کند. دستگاهی که بخشی از منابع خود را از محل جرایم تامین میکند، در برابر کاهش آن درآمد - حتی اگر ناشی از موفقیت سیاست باشد - در معرض فشار مالی قرار میگیرد. به بیان سادهتر، ساختار این فصل میتواند نوعی پیوند مالی میان اجرای قانون و تامین هزینههای دستگاه ایجاد کند.
در لایه سوم، اگر جرایم را از منظر تیپ رفتاری دستهبندی کنیم، چهار خوشه اصلی پدیدار میشود. نخست، جرایم انضباط اجتماعی مانند رانندگی، تعزیرات، تخلفات صنفی و اقامت غیرمجاز که در مجموع حدود ۱۳ همت (تقریبا ۱۶ درصد فصل) را تشکیل میدهند. دوم، جرایم تنظیمگری اقتصادی شامل معادن، قاچاق، استاندارد و تخلفات بانکی که حدود ۱۳تا ۱۴همت (حدود ۱۷ درصد) را شامل میشوند. سوم، جرایم و عوارض زیرساختی و انرژی- عمدتا عوارض جادهای، مازاد برق و گاز و آب پرمصرف- که با حدود ۲۸ همت، یعنی حدود ۳۵درصد کل فصل، بزرگترین خوشه را تشکیل میدهند. و در نهایت، جرایم محیط زیستی و منابع طبیعی که مجموع آنها کمتر از نیم همت است؛ یعنی کمتر از یک درصد کل فصل.
این توزیع، تصویری روشن از اولویتهای اجرایی دولت میدهد. زیرساخت و انرژی در رأساند، تخلفات اقتصادی در مرتبه بعد، انضباط اجتماعی پس از آن و محیطزیست در سطحی نمادین. وقتی جرایم مرتبط با هوای پاک، خاک، تالاب و پسماند در مقیاس کل فصل تقریبا ناچیزند، این فقط یک عدد نیست؛ بلکه نشانهای از وزن نهادی این حوزهها در نظام اجرایی است. اعداد این فصل به نوعی نقشه شدت اعمال قانون در حوزههای مختلفاند.
در لایه چهارم، باید فصل را از منظر شکنندگی بودجهای بررسی کرد. سه ستون اصلی- رانندگی (۹.۶همت)، عوارض جادهای (۲۵ همت) و بخش مهمی از جرایم اقتصادی- ذاتا وابسته به وقوع تخلفاند. اگر ایمنی جادهها افزایش یابد، تخلفات رانندگی کاهش یابد، تخریب زیرساخت کمتر شود یا قاچاق کنترل شود، درآمد این ردیفها افت میکند. بنابراین، این فصل ماهیتی «موفقیتکاه» دارد: موفقیت سیاست عمومی، درآمد را کاهش میدهد. اگر این منابع برای پوشش هزینههای ثابت و پایدار مورد استفاده قرار گیرند، با کاهش تخلف، کسری ساختاری پدید میآید. این همان نقطهای است که رابطه سیاست و بودجه وارونه میشود: به جای آنکه بودجه تابع سیاست باشد، ممکن است سیاست ناخواسته تابع نیاز بودجه شود.
در نهایت، لایه پنجم یعنی جغرافیای اجرا نشان میدهد که تنها حدود ۱۲ درصد فصل در سطح استانی وصول میشود و بخش عمده آن مربوط به جرایم رانندگی است. در مقابل، جرایم اقتصادی بزرگ، تقریبا تماما ملیاند. این توزیع به ما میگوید که فشار اجرایی در حوزه رانندگی به سطح استانها منتقل شده، در حالی که تنظیمگری اقتصادی در سطح ملی متمرکز است. به بیان دیگر، دولت در حوزه انضباط اجتماعی، به سازوکارهای محلی متکی است، اما در حوزه اقتصاد کلان و قاچاق، تمرکز ملی دارد.
تجربههای تطبیقی: چگونه دولتها تعارض میان بازدارندگی و درآمد را مدیریت کردهاند؟
تعارضی که در فصل ۱۵۰۰۰۰ مشاهده میشود - یعنی تنش میان منطق بازدارندگی و منطق درآمد - مسالهای مختص ایران نیست. تقریبا همه نظامهای مالی مدرن با این پرسش مواجه بودهاند که آیا جریمه باید ابزار اصلاح رفتار باشد یا منبع تغذیه مالی دولت. تجربههای جهانی نشان میدهد نحوه مدیریت این تعارض، پیامدهای عمیقی برای مشروعیت، عدالت و کیفیت حکمرانی دارد.
ایالات متحده: وابستگی شهری به جریمه و بحران مشروعیت: در ایالات متحده، بهویژه پس از بحران مالی ۲۰۰۸، بسیاری از دولتهای محلی با کاهش درآمدهای مالیاتی روبهرو شدند. در برخی شهرها، از جمله فرگوسن در ایالت میسوری، جریمههای رانندگی و تخلفات شهری به منبع مهم تامین مالی تبدیل شد. گزارش وزارت دادگستری آمریکا در سال ۲۰۱۵ درباره فرگوسن نشان داد که وابستگی بودجه شهرداری به درآمد جرایم، منجر به فشار سازمانی برای افزایش وصول شده بود. پلیس و دادگاه شهری عملا به بخشی از سازوکار تامین مالی شهر تبدیل شده بودند. نتیجه، اجرای گزینشی قانون، افزایش تنش اجتماعی و فرسایش اعتماد عمومی بود. این تجربه باعث شد بسیاری از ایالتها اصلاحاتی انجام دهند؛ از جمله محدود کردن سهم جرایم در بودجه شهرداریها، کاهش جریمههای ثابت برای تخلفات خرد و گسترش نظارت قضایی بر نظام وصول. پیام روشن این تجربه آن است که اتکای مستقیم دستگاه اجرایی به درآمد جرایم، ریسک مشروعیت ایجاد میکند و میتواند اجرای قانون را از منطق عدالت به منطق درآمد سوق دهد.
اسکاندیناوی: عدالت در طراحی جریمه: کشورهایی مانند فنلاند، سوئد و دانمارک، مساله عدالت در بازدارندگی را از زاویهای دیگر حل کردهاند. در این کشورها، نظام «جریمه روزانه» اجرا میشود؛ یعنی مبلغ جریمه متناسب با درآمد فرد تعیین میشود. هدف این طراحی آن است که هزینه مورد انتظار تخلف برای همه طبقات اجتماعی اثر بازدارندگی مشابهی داشته باشد. در فنلاند، مواردی از جریمههای بسیار سنگین برای مدیران پردرآمد به دلیل سرعت غیرمجاز رسانهای شد، اما منطق نظام تغییری نکرد: جریمه ابزار بازدارندگی است، نه منبع درآمد. نکته مهم این است که سهم جرایم در بودجه عمومی این کشورها بسیار پایین است و هیچ دستگاهی برای تامین هزینههای جاری خود به آن وابسته نیست. این تجربه نشان میدهد که عدالت در طراحی جریمه و عدم وابستگی مالی به آن، میتواند مشروعیت و کارآیی همزمان ایجاد کند.
اتحادیه اروپا: تفکیک نهادی و اصل خزانهداری: در بسیاری از کشورهای اروپای غربی، اصل وحدت بودجه با جدیت اجرا میشود. درآمد جرایم به خزانه عمومی واریز میشود و دستگاه مجری قانون سهم مستقیمی از آن ندارد. بودجه پلیس، دادستانی یا نهادهای تنظیمگر از طریق فرآیند بودجهریزی مستقل تصویب میشود. این تفکیک نهادی، تعارض منافع را کاهش میدهد. در عین حال، گزارشهای نظارتی اتحادیه اروپا در سالهای اخیر نشان دادهاند که در برخی کشورها که سهم اختصاصی درآمد جرایم برای نهادهای خاص افزایش یافته، انگیزه وصول میتواند رفتار اجرایی را تحت تاثیر قرار دهد. بنابراین حتی در اروپا نیز مساله تعارض منافع نهادی همچنان موضوعی حساس باقی مانده است.
آلمان و هلند: جرایم زیستمحیطی بهعنوان ابزار سیاست: در آلمان و هلند، جرایم زیستمحیطی بسیار سنگین و سختگیرانهاند، اما سهم آنها در بودجه عمومی ناچیز است. هدف اصلی بازدارندگی و تغییر رفتار بنگاههاست، نه درآمدزایی. این کشورها ترجیح دادهاند هزینه تخلف را بالا ببرند، اما اتکای مالی به آن ایجاد نکنند. همین تفکیک، اجازه میدهد سیاست محیط زیست بدون فشار بودجهای اجرا شود. در مقابل، در کشورهایی که درآمد جرایم زیست محیطی سهم بالاتری در بودجه دارد، همواره این پرسش مطرح بوده که آیا شدت اجرا تابع اهداف محیطی است یا نیاز مالی.
چین: تمرکز ملی و اصلاحات ضد «اقتصاد جریمه»: چین در دهه ۲۰۰۰ با پدیدهای مواجه شد که در ادبیات داخلی به «اقتصاد جریمه» معروف شد؛ برخی دولتهای محلی برای تامین هزینههای خود، به جریمههای اداری و بازرسیهای گسترده متکی شده بودند. در سالهای اخیر، دولت مرکزی چین اصلاحاتی برای محدود کردن وابستگی مالی نهادهای اجرایی به جریمهها انجام داده است. بخش مهمی از جرایم به خزانه ملی منتقل میشود و نظارت سختتری بر استفاده محلی از آنها اعمال میشود. هدف رسمی این اصلاحات، کاهش فشار بر بنگاهها و جلوگیری از تبدیل جریمه به ابزار تامین مالی محلی بوده است. این تجربه نشان میدهد حتی در نظامهای متمرکز نیز خطر وابستگی نهادی به جرایم جدی است و نیازمند تنظیم مجدد است.
هند: دیجیتالیسازی و شفافیت وصول: هند در سالهای اخیر با اصلاح قانون خودروهای موتوری جریمههای رانندگی را به طور چشمگیری افزایش داد. اما همزمان سامانههای دیجیتال و پرداخت الکترونیک را گسترش داد تا شفافیت وصول افزایش یابد و فساد کاهش پیدا کند. در هند نیز بحثی جدی وجود دارد که آیا افزایش شدید جریمهها به عدالت اجتماعی آسیب میزند یا خیر. دولت تلاش کرده است از وابستگی بودجهای مستقیم به این جرایم پرهیز کند و آنها را بیشتر بهعنوان ابزار اصلاح رفتار معرفی کند.
کرهجنوبی: فناوری نظارت و کاهش تعارض انگیزشی: کرهجنوبی با توسعه گسترده دوربینهای هوشمند و سامانههای ثبت تخلف، اجرای قانون را از سطح سلیقه مامور به سطح سیستم منتقل کرده است. درآمد جرایم رانندگی در بودجه عمومی سهم محدود دارد و بخش عمدهای از آن در چارچوب خزانه مدیریت میشود. تجربه کره نشان میدهد که فناوری میتواند احتمال کشف ($p$) را افزایش دهد، بدون آنکه نیاز به افزایش افراطی جریمه ($F$) باشد؛ در نتیجه منطق بازدارندگی تقویت میشود، بیآنکه وابستگی مالی ایجاد گردد.
جمعبندی تطبیقی
مرور تجربههای جهانی نشان میدهد سه اصل در مدیریت موفق درآمدهای جرایم نقش تعیینکننده دارد:
نخست، تفکیک نهادی میان وصولکننده و مصرفکننده؛ هرجا دستگاه مجری از جریمه منتفع شده، ریسک تعارض منافع افزایش یافته است.
دوم، عدم اتکای هزینههای پایدار به درآمد تخلف؛ کشورهایی که جرایم را پایه بودجه قرار دادهاند، با بحران مشروعیت یا ناپایداری مالی مواجه شدهاند.
سوم، حفظ عدالت و تناسب در طراحی جریمه؛ چه از طریق نظام جریمه متناسب با درآمد، چه از طریق شفافیت دیجیتال و کاهش سلیقه اجرایی.
* دکتری اقتصاد، گرایش بخش عمومی
